背景

土壤是人類賴以生存的主要資源之一，根據(jù)2014年環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》（以下簡稱《公報》），我國耕地土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調(diào)查點位覆蓋全部耕地。我國土壤修復產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”，發(fā)展于“十二五”，隨著《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的發(fā)布，土壤修復產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會有長足的發(fā)展。

土壤修復資金需求量大，且過度依賴于政府，制約著我國土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年，中央財政下達的土壤污染防治預算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國土壤修復行業(yè)約有200億元的市場規(guī)模，由國家支持的修復資金所占比例為75.3%，其余資金來自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè)，而用于耕地修復的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另據(jù)江蘇省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術研究院發(fā)布的《2015年土壤修復市場年中盤點》，截至2015年6月1日，我國正在開展的土壤修復工程類及調(diào)查評估類項目共16.5億元投資金額中，耕地修復僅占7.1%。雖然土壤治理專項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補我國土壤修復的資金缺口，可用于耕地修復的資金就更少。

“土十條”耕地修復需求解析

“土十條”提出了污染耕地的修復目標，核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量，出發(fā)點為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，堅持預防為主、保護優(yōu)先、風險管控，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物。“風險管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風險管控”主要指管控污染耕地對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來的風險，確立了以風險管控為主導思想的污染耕地修復原則。“土十條”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護類，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類，重度污染的耕地劃為嚴格管控類。該污染耕地的類別劃分與《公報》中的類別劃分完全一致，并且《公報》中調(diào)查點位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據(jù)“土十條”規(guī)定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達到26667千米2；重度污染耕地種植結構調(diào)整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2；重度污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進，并且對面積為185333千米2的輕微污染的耕地進行有效保護，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達到88.55%，將基本實現(xiàn)“到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右”的目標。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”的目標，則應在完成2020年目標的前提下，至少應再實現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。現(xiàn)階段，污染耕地修復措施主要體現(xiàn)在風險管控的層面上，對土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。

“土十條”中提到的耕地修復的具體措施主要包括：一是對于優(yōu)先保護類耕地，劃為永久基本農(nóng)田進行嚴格保護，嚴格控制新建污染企業(yè)以及對現(xiàn)有企業(yè)提標升級改造；二是對于安全利用類耕地，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險；三是對于嚴格管控類耕地，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，開展輪作休耕制度、種植結構調(diào)整、退耕還林還草等試點工作，以及利用植物修復或者常規(guī)修復手段進行重金屬污染耕地修復。“土十條”是在我國耕地污染較為嚴重的背景下出臺的，以管控耕地污染帶來的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風險為近期目標，不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的，僅提出了到21世紀中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠景目標，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風險管控為主，分階段推進，突出重點區(qū)域，所以耕地修復的投資成本將會因地而異。

耕地修復資金需求

耕地修復資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標設定進行。根據(jù)國內(nèi)已有耕地污染修復的案例，修復技術主要包括農(nóng)藝調(diào)控、植物修復、常規(guī)修復三種方法，耕地修復資金需求量計算公式，如下所示：

耕地修復資金需求量=∑耕地修復面積×耕地修復單位成本

實現(xiàn)2020年目標的資金需求

安全利用。“土十條”中，對于耕地安全利用的標準并未明確界定。事實上，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達標是最可靠的安全利用方式，對應的風險管控成本中就包括較高的耕地修復成本。然而從另一個角度來看，即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達標，也可以通過改變種植農(nóng)作物類別或其用途、控制這類耕地上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的市場流通等方式實現(xiàn)安全利用，其對應的耕地修復成本就會低很多。本文根據(jù)“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類的規(guī)定，界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過防治后的污染耕地，對人體健康、作物生長和糧食安全等不會造成危害，其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標是輕中度重金屬污染風險管控的重要階段性指標。需要說明的是，即便在本文中對安全利用做了明確表述，也不可避免實踐中以安全利用為目標耕地修復投資的不確定性。

根據(jù)2016年永清環(huán)保中標長沙望城區(qū)重金屬污染耕地修復項目公告，中標金額為7958.9萬元，開展總計157.33千米2的整區(qū)分區(qū)分級治理，每年的修復成本為50.6萬元/千米2。到2020年，達到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標的修復資金總需求為680億元。

替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結構調(diào)整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過改變原來作物種植結構，輔以植物修復的技術手段對重度污染土壤進行修復。植物修復在國內(nèi)已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學武器引起的耕地有機砷污染土壤，成本為3000～4500萬元/千米2；2015年，以植物修復手段為主，廣西環(huán)江共計修復污染耕地0.85千米2，中央專項資金支持2450萬元，處理成本為2871萬元/千米2。另外，根據(jù)中國網(wǎng)報道的專家估計數(shù)據(jù)，采用植物修復法修復土壤，修復成本約為3000萬元/千米2。假設至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬元/千米2。保守估計至2020年通過種植結構調(diào)整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區(qū)的資金需求為1333億元。

污染耕地修復。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。根據(jù)我國示范工程，耕地修復的常規(guī)修復方法平均成本為7500萬元/千米2，最低成本為4500萬元/千米2[4]，植物修復技術是一種低成本的綠色修復技術，修復成本約為3000萬元/千米2。修復周期按照15年計，保守估計至2020年治理和修復6667千米2耕地的資金需求為667億元。

綜上所述，保守估計至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復治理措施等在內(nèi)的耕地修復的資金需求量為2680億元。

實現(xiàn)2030年目標的資金需求

《土壤污染防治行動計劃》目標中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”。要求在完成2020年目標的前提下，至少應再實現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標的標的成本506萬元/千米2（修復時間以10年計），43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設到2030年開展修復治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復，那么進行替代種植或退耕還林還草、修復治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復的資金需求總量為6193億元。

實現(xiàn)21世紀中葉的耕地修復治理目標

“土十條”目標中提到，“到本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)”。在風險管控的基礎上，提出了以土壤環(huán)境質(zhì)量為基礎的土壤修復終極目標，即到21世紀中葉，全國土壤都不能超過《土壤環(huán)境質(zhì)量標準GB 15618—1995》的一級標準要求的最高限值。根據(jù)《公報》，中國耕地土壤點位超標率為19.4%，污染耕地面積為262000千米2，其中按照《土壤污染防治行動計劃》要求需要采取風險管控和修復治理措施的污染耕地面積為76667千米2。《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618—1995）的最新修訂稿《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（現(xiàn)為三次征求意見稿）即將發(fā)布，新標準取消了原有標準一、二、三等級的劃分，新標準雖然細化了不同pH條件下的污染物濃度劃分，但是超標基本對應超過原有標準的三級標準，這意味著2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》中輕微污染的耕地在新標準下將屬于不超標的土地。若按照即將發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（現(xiàn)為三次征求意見稿）中的土壤環(huán)境質(zhì)量要求進行核算，污染耕地面積為76667千米2。

 耕地修復資金的有效實現(xiàn)機制

在“土十條”發(fā)布之前，馬中等劃分“高、中、低”三個目標層次核算了33333千米2耕地修復的資金需求分別為1.09萬億元、0.99萬億元、0.01萬億元。隨著《土壤污染防治行動計劃》的出臺，我國采取“高、中、低”三個方案的耕地修復面積已較為確定，根據(jù)現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟和修復技術的實際發(fā)展水平，本研究進一步核算出“十三五”期間耕地修復的資金需求為2680億元，平均每年的資金需求量為536億元。雖然2015年和2016年中央財政下達的土壤污染防治資金有所增加，但仍未超過百億規(guī)模，遠不能滿足“十三五”期間土壤修復的資金需求。面臨“土十條”在耕地污染修復上的巨大資金需求，亟需建立資金來源的長效機制。

第一，對于安全利用類污染耕地，建立穩(wěn)定的財政投入機制。“十三五”期間，我國污染耕地安全利用資金需求年均536億元，這部分耕地在一定意義上來說是公共物品，其基本功能為向全社會提供生存必需品。相較于工商業(yè)場地修復潛在的高預期收益而言，污染耕地的安全利用往往很難帶來高回報，社會資本進入該領域的意愿不強。因此，這部分資金來源應當以財政資金為主。然而，從目前的情況來看，中央財政2016年用于耕地污染治理的資金遠低于“十三五”期間污染耕地安全利用的年均需求，依靠傳統(tǒng)的財政投入方式尚無法實現(xiàn)污染耕地安全利用的目標。可以通過設立污染耕地修復基金和發(fā)行國債等形式，以財政資金為主導，適當引入社會資本，確保污染耕地安全利用長期的可持續(xù)性。除了實現(xiàn)污染耕地的安全利用之外，這類資金的用途還應當包括污染耕地調(diào)查以及對耕地安全利用的全過程監(jiān)管，避免因土壤污染引發(fā)的糧食安全風險。

第二，對于治理與修復類耕地，將污染耕地修復與提高經(jīng)濟收益相結合。與安全利用不同，污染耕地治理與修復的目標在于去除耕地中的污染物，在實現(xiàn)土壤環(huán)境安全的基礎上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。如前文所述，污染耕地治理與修復是安全利用成本的4倍之多，僅依靠財政資金難以實現(xiàn)修復目標。為此需要將污染耕地修復與實現(xiàn)經(jīng)濟效益相結合，吸引社會資本進入，典型機制包括PPP模式和第三方治理，財政資金只應起到引導作用。2014年由國家承擔的土壤污染修復資金所占比例為75.3%，政府資金占比過高，已經(jīng)超出了政府財政資金所應具有的引導、示范作用邊界。

第三，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品的能源、資源屬性，在污染耕地上種植污染物高富集的、具有能源價值或資源價值的農(nóng)作物，配以能源、資源提取的產(chǎn)業(yè)鏈。以作物的能源價值為例，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步提到積極發(fā)展生物質(zhì)液體燃料、氣體燃料、固體成型燃料。發(fā)展生物質(zhì)能熱電聯(lián)產(chǎn)，該措施將電力補貼擴大到供熱領域，并發(fā)展技術成熟的生物質(zhì)成型燃料供熱，至2020年生物質(zhì)成型燃料利用量達到3000萬噸，在長三角、珠三角、京津冀魯?shù)鹊貐^(qū)推廣應用，而這些地區(qū)正是耕地污染嚴重的區(qū)域。國家能源局2017年下發(fā)的《生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案》中，提出農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)將作為縣域重要的清潔供熱方式，得到大力推進，其發(fā)電規(guī)模計劃在2020年將達1312萬千瓦，必然形成對農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)原料的巨大需求。生物質(zhì)發(fā)電直燃原料可與污染耕地修復相結合，改變耕地屬性，允許能源植物種植，在重度污染耕地上進行能源植物替代種植。我國能源稟賦和結構特征為能源植物在污染耕地上的種植提供了廣闊的市場前景。

第四，改變污染耕地的土地使用性質(zhì)，以保障污染耕地修復資金進入。通過挖掘農(nóng)作物的經(jīng)濟價值，使污染物在產(chǎn)業(yè)鏈中不斷富集，既降低污染耕地修復的成本，使污染耕地得到修復，又提高耕地的經(jīng)濟收益。基于當前污染耕地的土地性質(zhì)，即便開發(fā)出具有經(jīng)濟價值的高富集作物，也很難吸引到社會資本，其原因在于耕地修復周期長，達到修復目標需要多年持續(xù)投入，而耕地性質(zhì)的維持或臨時變更均不利于耕地修復投資信心的形成。為此，需要對我國既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度進行適當調(diào)整，允許對非基本農(nóng)田上污染耕地的土地性質(zhì)進行更改，使其與污染耕地修復見效慢、周期長的特征相匹配。農(nóng)業(yè)部等十部門2016年6月發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，其中就提到“在湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝（66.67千米2）”，為利用農(nóng)產(chǎn)品能源及資源價值實現(xiàn)污染耕地修復提供了制度上的可能性，有利于吸引社會資本進入該領域。2013年12月在北京召開的中央農(nóng)村工作會議就指出，一方面耕地紅線要嚴防死守，另一方面，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域，進行集中修復。

第五，著重開發(fā)污染耕地修復中的PPP模式。國家發(fā)改委公布的PPP項目具有典型案例示范作用，引導規(guī)范開展PPP推廣工作。截至目前，共確定并對外公布了56個典型案例，其中第一批13個，第二批43個。從典型案例代表的類型來看，生態(tài)建設與環(huán)境保護類的主要包括生活垃圾焚燒、水環(huán)境治理、工業(yè)廢物綜合處置、生活污水處理等，與垃圾治理等相比，耕地修復治理周期更長，但并沒有出現(xiàn)耕地修復治理PPP項目的典型案例。2016年，財政部公布的518個第三批PPP示范項目中，并沒有針對耕地修復治理的PPP項目。同時，2017年，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部共同組織篩選出的農(nóng)業(yè)領域20個第一批PPP試點項目中也沒有針對耕地修復治理的PPP項目。政府資金和社會資金應該在耕地的修復治理中共同發(fā)揮作用，PPP項目的合作模式是耕地修復治理引入社會資金的主要渠道之一，政府應該盡快推進耕地修復治理PPP項目的開展，進行典型案例示范作用，逐漸在全國各地的耕地修復治理中推廣應用。